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网业分离、虚商试点到联通混改,通信业改革的观察和思考

2017年9月14日 07:30  融合时代  作 者:云晴

混合所有制改革是近期信息通信行业的重要话题。混合所有制能够在多大程度上激发行业的活力和竞争力,在为行业发展带来新机遇的同时推动信息社会发展,是行业内外非常关心的问题。作为国企改革的先行试验,中国联通的混改也将为后续改革提供宝贵经验,因此由中国联通的混改引发,信息通信行业近年来关于成立中国铁塔、引入移动转售试点等诸多事件又成为热点话题。而信息通信行业混改的路径,也将成为其他行业的参考和借鉴。

网业分离为国企分类管理铺路

电信行业是支柱型行业,国家在其中引入竞争机制,但又希望依然对这些企业有强势影响。在将目标集中在混改之前,我们先回顾一下其中一个前序步骤——网业分离。网业分离模式指的是将具有自然垄断特征的网络元素与其他环节分开,前者维持独家垄断的经营格局,后者则开放市场,引入直接竞争。该模式的好处在于在基础网络和服务分离的情况下,原先的垄断企业采取歧视性行为的动机大大减小。2014年铁塔公司的成立,就是这一管制思路的具体实践。

这一模式存在“分离后会因为交易成本的增加电信行业发展效率反而降低”的风险,但总体而言,对竞争的推动是比较有效的。这一手段在一定程度上实现了对基础网络这一重要垄断资源的剥离。从实施节奏上看,通过铁塔公司的成立和运作,行业管理者已经对基础网络层次、业务层次和内容层次进行了界定,并在不同层次上根据监管对象采用了不同的监管手段。此外,业务应用层面的竞争程度进一步加剧。在移动通信市场,从2G网络、3G网络到4G网络,产品生命周期进一步缩短,但网络上所承载应用和业务的极大丰富就充分说明了这一点。

这样一来,针对业务应用企业的所有制改革就具备了更好条件。支持网业分离的观点认为:基础网络架构尊重自然垄断的行业特性,而之上的服务和业务则放开竞争。这种观点一方面是为了更为充分地利用社会资源,杜绝重复投资、重复建设;另一方面是为了避免从业者“既当裁判员又当运动员”的状况,通过打破垄断、实现管道中立、开放服务业务竞争来打造新的产业。这其中可以分离的实际上不仅是移动通信网络中的基站,还包括基础网络支撑服务、基础数据支撑服务产业、内容服务产业等。

然而,即使在网业分离完成后,电信行业的“委托—代理”机制还存在较大改善空间,管理者和被管理者的关系也没有完全厘清。其主要原因在于基础电信运营商仍然为国有企业或国有股份绝对控股企业,监管部门和企业之间的产权所属关系不明确,电信企业无法作为平等的市场主体参与市场竞争。监管部门所兼备的市场投资者和行政管理者的双重身份也无法分离。因此,在我国国情下,国家应该明确其单一投资者的角色,而不应该以任何形式干预企业的经营管理,在最大程度上实现有效的“委托—代理”机制。也就是说,业务分离出来以后,从事业务竞争的企业应该弱化非市场性的竞争壁垒(国家的角色更为弱化)。这就为混合所有制改革提供了良好的外部环境。

网业分离后,在信息领域内的国企分类管理就具备了更好的条件。也就是说,垄断领域的国有企业和竞争领域的国企分开来后,我们才能够探讨不同类型的国企应该以何种形式存在的问题。当然这将会是一个复杂的过程,非常考验具体举措对利益调整的平衡能力。

在开展混合所有制改革之前,电信部门并没有形成多种所有制形式的电信企业公平竞争市场格局。虽然采取海外资本市场上市的形式,形成了多元化的产权结构,但国有股份占有控制地位的情况基本没有发生变化,民营资本难以进入基础电信市场竞争。

虚拟运营商试点为国企改革提供宝贵经验

实施混合所有制改革的另一个前序动作是引入虚拟运营商。这个举措有些类似于开展民营企业进入垄断行业的试点工作。从实际试点情况来看,虚拟运营商的市场开拓并未如预期那样顺利,但数年来虚拟运营商的运作还是为改革提供了非常宝贵的经验。

不同虚拟运营商的市场机会和主导思想各不相同。较为保守者,将改造集中于产品服务等领域,推出一些和竞争性产品或是服务,保持对未来业务领域的跟踪和资源投入;较为激进者,用互联网分布式、开放性、极度关注客户服务体验和真正关心客户满意度的思想去改造产品流程和服务体系,打造出更具生命力的产品;再激进一些,通过与媒体、信息服务相结合,将未来收入主要来源从业务承载调整到内容或信息服务等。

在将垄断资源剥离(当然虚拟运营商牌照仍然是一定的市场进入门槛)的情况下,作为竞争型企业究竟能够有怎样的表现,面临怎样的机会和风险,在虚拟运营商市场得到了某种程度的检验。与此同时,虚拟运营商解决了上文中所提到国企“租金”与“利润”概念混淆的问题,人员身份也比较单纯,因此人员的激励不会受到委托人的“不平等厌恶”模型影响,可以相对有效地检验市场的力量。这些都对混合所有制改革的路径进行了很好的尝试。

国际电信企业产权改革的两种模式

国际上电信企业产权结构改革基本采取两种模式:一种是对在位的垄断运营商实施完全民营化,也就是说通过产权改革后,企业的控制权交给民营经济;另一种是对运营商进行部分民营化,即国有运营商的国有股份减少,但是控制权依然属于国家。我们可以观察一下产权结构调整比较彻底的英国电信市场的情况。1984年,在撒切尔夫人公共设施私有化改革的大背景下,英国通过《电信法》,废除了英国电信在电信产业的独家垄断经营权,允许私有化。同年,国营的英国电信公司改为英国电信股份公司(BT),并出售了该公司51%的股份;接着1991年英国政府又出售了48%的BT股份,使得英国最大电信公司全部民营化。随后英国电信市场全部开放,并取消电信业务许可证制度,改为备案制度。

值得注意的是,英国电信市场在所有制改革过程中对平衡和度量把握得非常好。一方面,对于什么是完全的竞争性领域,什么是关乎国计民生的领域,区分得非常严谨和合理;另一方面,政府创造了“黄金股”的概念,保留了对企业的特定权利,以防企业在失去控制的情况下对社会带来的风险。

在私有化程度相对较高的许多电信市场,目前国内基础电信运营商中国有股权占据绝对控制地位,且市场势力不够均衡。在这样的情况下现代企业制度难以建立,结果就是国有企业之间的恶性竞争和支配地位的滥用情况无法杜绝。在这样的情况下,引入多元化的投资主体、建立产权多元化的格局势在必行。

在混合所有制改革过程中,行业监管部门还有机会解决信息通信行业中国企“租金”与“利润”概念混淆的问题,从而给竞争性国企更好的舆论环境和发展状况提供衡量标准。这个问题显性地体现在国企高利润和未能获取相应肯定之间的矛盾。因为在信息通信行业中,国企对类似于“频谱资源”等资源要素的占用是没有付出代价的——没有以资源租金的方式来付出代价。这样一来,国企把资源要素租金据为己有,租金标成了企业利润,企业市场价值得到了高估。但这种状况就使得国企经营效率的考核失去客观依据,导致创造高额利润的国企得不到相应的社会认可,从业人员也无法完全按照市场机制获得报酬,积极性受到打击。因此如果能够制定合理的租金征收标准,将国企成本显性化,就能够有助于我们厘清资源租金和企业利润之间的关系,使得财务数据能够更真实地体现出企业的经营状况。

“财务”不是改革的惟一指标

在实施混合所有制改革的过程中,同样需要有这样的意识:公共服务需要考虑效率,但效率并不是公共部门惟一的目标,公众的满意度也是公共部门所要追求的重要目标。因此,自我极端化可能导致矛盾产生,在公共部门、私人部门或公司合营的形式之间做出最佳选择,可以确保服务提供的质量。

如果我们观察西方企业的绩效考核体系的演变,可以注意到这样的趋势:一是从财务指标不断地向非财务指标拓展,二是从企业局部评价不断地向企业整体、向企业社会责任的评价拓展。因为这种方式更宽泛、更能反映企业与其利益相关者(股东、客户、商业伙伴、员工、社区)之间的良性关系,特别是那些反映法律和伦理责任履行情况,以及对社区责任履行情况(如环保)的指标。

目前电信运营商的指标考核体系过于注重财务指标,容易陷入“就财务论财务”的评价误区。运营商在总体推进社会进步、创造社会价值方面的非经济性体现难以得到体现。加之前文所提及“租金”与“利润”概念混淆,委托人(混改前的全民)出现“不平等厌恶”的状况,将在一定程度上阻碍国企从业人员的积极性。针对这种情况,作为混合所有制改革的配套举措,同样需要得到足够的重视。

编 辑:章芳
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