短信电话营销扰民怎么举报？最高法给出权威指引

作者：中国信息通信研究院法律服务中心研究员　赵广宇

由于短信和电话服务价格低、受众广、到达率高，金融、零售、教培、保险等行业经营者及从业人员大量使用短信和电话进行营销，在营销过程中容易产生扰民问题，即通常所说的垃圾信息和骚扰电话问题。

不少消费者在接到一条营销短信或者电话后，向通管局举报电信运营商等电信业务经营者，认为经营者营销使用的短信和电话是通过电信网络传输而来，电信业务经营者没有尽到识别、拦截义务，应承担相应责任，并进而提起行政复议、行政诉讼。对于消费者向通管局提起的举报，最高人民法院及有关地方人民法院裁定认为，通管局对垃圾信息和骚扰电话举报的处理不对举报人权利义务产生实际影响，不属于行政复议和行政诉讼受案范围。

在某贷款营销短信举报案件中，广州铁路运输中级法院在（2024）粤71行初281号裁定中明确，被举报的电信业务经营者“仅提供短信通道服务，是否取得接收短信息的用户同意以及用户个人信息的合法性由短信息内容提供者负责，省通管局未发现该公司存在原告反映的违规行为”，“原告请求查处的被举报企业的行政违法行为是该公司群发商业性短信息的行为，并非为了自身合法权益对相关违法行为进行举报，与行政机关就其举报事项作出的处理行为没有利害关系”，“原告对于省通管局作出的举报处理答复的行为不具有提起行政诉讼或者申请行政复议的主体资格，原告对工信部作出的被诉行政复议决定的行为亦不具有提起行政诉讼的主体资格”。广东省高级人民法院在（2024）粤行终1134号二审裁定中认定，通管局举报处理答复对上诉人权利义务不产生实际影响，上诉人提起本案诉讼不属于行政诉讼受案范围。最高人民法院在（2024）最高法行申11779号再审裁定中认定，电信业务经营者仅提供短信息通道服务，通管局举报答复不对再审申请人权利义务产生实际影响，遂驳回再审申请。

在某保险金融营销电话举报案件中，北京市西城区人民法院在（2024）京0102行初1049号裁定中认定，“原告反映的事项是某固定号码向其拨打骚扰电话、推广金融投资产品，存在超范围经营、非法经营呼叫中心业务的情形。根据《工业和信息化部关于加强呼叫中心业务管理的通知》规定，经营呼叫中心业务，须按照规定取得经营许可……上述规定是电信主管部门加强呼叫中心业务准入管理的主要依据，电信主管部门对呼叫中心业务经营者违法违规行为的调查处理，旨在维护电信市场经营秩序以及电信用户的整体利益，而非基于对个别电信用户的特别保护。原告的投诉仅是为电信主管部门提供违法线索，电信主管部门无法律依据对公民通话内容进行监管，原告无证据证明其合法权益受到实际损害，故其与电信主管部门针对被举报人的查处行为不具有利害关系，不具有原告主体资格，应予驳回”。北京市第二中级人民法院在（2025）京02行终54号终审裁定中认定，“因电信主管部门无法律依据对公民通话内容进行监管，上诉人亦无证据证明其合法权益受到实际损害，故上诉人的投诉应视为向电信主管部门提供违法线索，其与电信主管部门的查处行为不具有法律上的利害关系，其不具有行政诉讼原告主体资格”。

上述裁定意见也被其他法院所采用，如近期北京市第一中级人民法院在百余件有关裁定中认定各省通管局举报答复原告权利义务不产生实际影响，工信部对原告作出的复议决定并未对原告合法权益产生实际影响。人民法院不认可“经营者营销使用的短信和电话是通过电信网络传输而来，电信业务经营者没有尽到识别、拦截义务”的观点，源于电信服务的“通道”属性。根据《宪法》第四十条“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密”，电信业务经营者作为通信通道服务提供者，不可以查看电信网络传输的通信内容。虽然电信业务经营者根据《网络安全法》《反电信网络诈骗法》《电信条例》等规定，有义务识别、拦截危害国家安全、荣誉和利益，暴力、淫秽色情等“九不准”信息和涉诈信息，但经营者营销使用的短信和电话并不属于违法信息与涉诈信息，仅是需要在发送或者拨打前取得消费者的事前同意，电信业务经营者并无法律依据识别、拦截短信和电话营销。

按照《电信条例》第六十二条“使用电信网络传输信息的内容及后果由电信用户负责”规定和《消费者权益保护法》第二十九条、第五十六条以及《消费者权益保护法实施条例》第二十四条、第五十条规定，短信或者电话营销扰民的法律责任由经营者及从业人员承担，相关违法行为由市场监管部门牵头负责查处。

作者：中国信息通信研究院法律服务中心研究员　赵广宇